淺析國有企業合規管理的幾個實踐問題

一、國有企業合規管理面臨的新形勢分析

(一)強化合規管理是國有企業國際化經營之路的必然要求

隨着我國企業國際化發展的深入推進,國有企業在“走出去”的過程中需要主動適應他國屬地化規則日益增多,面臨着安全審查、商業賄賂、重大投資損失、外匯交易、單方違約等諸多法律風險。各國合規監管力度繼續加強,合規治理從單國推動進入全球聯動,從專項合規轉向全面合規,2018年的中興事件深刻警示我們合規問題已經成為懸在企業國際化進程中的達摩克利斯之劍。近年來以美國為首的發達國家,單邊主義、貿易保護主義和經濟霸權主義抬頭,通過細化監管規則,實施“長臂管轄”積極維護本國企業利益,頻繁對我國企業實施打壓,對以WTO規則為核心的多邊貿易體制造成極大衝擊和破壞,我國企業面臨的海外法律風險呈現較強的政治化屬性,一定程度上增加了法律風險的不確定性和不可控性,對企業海外合規管理提出了更高要求,因此建立健全有效管用的合規管理體系已成為企業揚帆海外、穩健行遠的前提和保障。

(二)強化合規管理是國有企業提升依法治企能力的必然要求

黨的十八屆四中全會制定了推進全面依法治國的頂層設計,黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務、新要求。習近平總書記強調,在“四個全面”中,全面依法治國具有基礎性、保障性作用。作為國有企業落實全面依法治國的落腳點就是全面推進依法治企,提升合規管理能力。2018年,國務院國資委發佈的《中央企業合規管理指引》為國有企業全面推進合規管理體系建設提供了參考依據,並在五家中央企業開展了合規管理體系建設工作試點。國家在宏觀政策層面將企業合規管理的重要性提高到了前所未有的高度,合規管理也從企業治理層面上升到落實國家頂層設計要求。作為中國特色社會主義經濟的“頂樑柱”,國有企業承擔着政治責任、經濟責任和社會責任,必須在全面推進依法治企,提升合規管理能力中有作為、樹形象、做表率,持續推進“法治國企”建設,促進依法合規運營。

(三)強化合規管理是國有企業實現高質量發展的必然要求

當前,我國經濟從高速增長向高質量增長加速轉變,習近平總書記強調,高質量發展就是體現新發展理念的發展,是經濟發展從“有沒有”轉向“好不好”。國有企業是黨和國家的重要物質基礎,要通過改革創新,走在高質量發展前列。但面對經濟發展中不確定不穩定因素增多的風險挑戰,很多國有企業在合規管理方面還未能“邁開步子”,因違規經營而造成重大經濟損失和監管處罰的案例屢見不鮮,合規管理的軟實力還不能匹配國有企業高質量發展的要求。同時隨着監管體制改革的深入推進,政府大力推行“放管服”,加強了對企業的事中事後監管,在“雙隨機、一公開”和“失信聯合懲戒”新型監管機制下,政府監管更加突出主動性、針對性和綜合性,監管手段呈現常態化、規範化和聯動化,對國有企業發展的合規性提出了更高要求,違規成本驟增,面臨“一處違法、處處受限”的境地。因此,強化合規管理體系建設是國有企業防範和化解重大風險,主動適應“大監管時代”新形勢,推動國有企業健康可持續高質量發展的必然要求。

(四)合規管理的發展趨勢

做好合規管理不僅要理解合規是什麼,還要掌握合規管理的發展方向。未來企業合規管理主要具有以下三大發展趨勢:一是從驅動因素來看由外部壓力轉化為內生需求,外部監管將完善的合規管理體系作為減輕處罰的“法律紅利”。加強合規管理不僅是規範企業依法經營的重要手段,更是企業避免被處罰的防火牆。二是從合規內容來看由專項合規轉向全面合規,隨着合規監管範圍不斷拓展,合規管理的外延從早期以反腐敗為主的專項合規轉向以業務合規為內容的全面合規管理。三是從管理手段來看大數據、信息化成為合規管理重要手段。嚴峻的合規監管形勢下,企業紛紛開始運用大數據和信息化手段強化合規管理,建立獨立的合規管理信息系統。

二、國有企業合規管理存在的問題

(一)合規管理機構不健全

從組織架構的頂層設計來看,很多國有企業還未建立合規管理委員會來統籌領導和規劃合規管理工作,同時在實際管理中也尚未設立統籌合規管理工作的獨立部門或牽頭部門,合規職能分散於法務、內審、財務、紀檢、人事等不同部門,造成合規管理職能界限不清晰,工作機制不順暢,組織建設重複和職能真空並存。尤其是一些國有企業下設的分支機構,限於資源和人員的侷限性以及對合規管理認識的偏差,合規管理組織建設層層衰減現象嚴重,合規管理的執行力得不到有效保障。

(二)合規管理制度流程不完備

在管理層面,很多國有企業尚未制定專門的合規管理辦法,各條線合規管理的職責混淆不清,也未形成系統的制度管理體系。在業務層面,雖然有些領域在業務管理制度中明確了一些合規要求,但大多是原則性規定,尚未把法律法規的要求轉化為內部管理規定,制度的內外銜接還不夠緊密,可操作性和可參考性不強,實戰中很多業務還是打着規則的擦邊球摸着石頭過河。在合規流程方面,合規管理嵌入業務運營的深度和廣度還不夠,甚至很多業務的開展故意規避合規管理,合規審查意見在企業經營決策中的話語權有待進一步增強。

(三)合規管理執行評價和追責問責不到位

一些國有企業對合規管理的價值認識不到位,在評價體系上堅持業績導向,對合規管理體系的建設和實際執行的效果關注不到位,一定程度上存在重留痕輕實效,規章制度執行力度弱、落實不到位的情況。有些企業也尚未形成合規管理監督檢查和考核獎懲的長效機制,對違規行為的事後處理浮於表面,問責追責機制不到位。

(四)合規管理的資源能力不匹配

合規管理是一項技術性、專業性很強的工作,然而很多國有企業在合規管理的人財物等資源配備上與發展需求不相適應,普遍缺乏合規管理領域的專業化、複合型人才,在合規管理體系創新和前瞻性問題研究方面投入不足。合規管理信息化平台的搭建起步較晚,相關數據的收集、分析技術支撐能力不足,管理效能偏低。[1]

三、國有企業合規管理體系建設的四大路徑

(一)搭建一體化合規管理組織體系

組織保障是管理之基,主要解決合規管理的主體問題。國有企業要搭建責任明確、層次清晰、管控嚴密、上下聯動的一體化合規管理組織架構體系。在公司治理層面,按照國資委“由董事會中負責推進法治建設工作的委員會領導合規管理體系建設”的要求,國有企業董事會是合規管理的最高領導機構,董事長履行推進合規管理第一責任人職責,在董事會下設由企業主要負責人和各部門負責人組成的合規管理委員會統籌推進企業合規管理工作,具體負責研究批准公司合規管理體系建設整體規劃,指導督辦合規管理體系建設工作;統籌協調合規管理有關重大問題;部署應對重大合規事件和風險防控工作;評價公司合規管理體系建設情況。

在合規管理委員會下設由首席合規官(總法律顧問)任主任,由相關部門負責人和業務骨幹組成的辦公室具體負責委員會日常管理工作,主要包括制定公司合規管理體系建設方案;推進合規管理體系建設工作;建立協同配合的合規管理工作機制;向合規管理委員會彙報合規管理重大事項;審議合規指南;指導處理重大合規事件和風險防控工作;監督糾正不合規經營行為,研究提出重大違規事項問責處理建議等工作。

在工作執行層面,合規管理絕不是某一部門或某一條線的職責,而是整個企業和全體員工共同的責任,要充分調動企業各部門、各條線的資源和積極性做好合規管理。在此我們借鑑全面風險管理理論模型中的三道防線理論,[2]根據企業各條線不同的職責分工和角色定位,搭建由法律部門作為合規管理牽頭部門的三位一體多層次合規管理組織架構體系。

第一道防線為各業務部門,在日常生產經營中業務部門既可能是規則的忠實踐行者,也可能是違規的重災區,對合規管理負有首要責任。由於業績導向等原因,合規管理在第一道防線上一直存在落實不力的情況,因此業務部門應當在合規管理上“苦練內功”。在具體職責上,第一道防線應當設置合規管理員,密切關注行業監管規則,建立健全從業務論證、上線到後評估的全過程閉環管理流程,做好業務合規初審和各種“規”的跟蹤與落實。第二道防線為法律部門等對合規管理負主體責任的部門,為企業各業務活動提供合規支撐。主要負責制定合規管理制度,開展合規審查、合規風險識別、評估和防控,開展合規督導和評價,做好合規培訓和宣傳,營造合規文化等工作。第三道防線為內審、紀檢等獨立性較強的部門,通過定期審計和巡視巡察做好相關業務合規管理的後評估,加強對風險隱患的監督檢查和推進發現問題的整改落實,對相關責任人進行處理,及時彌補合規管理的漏洞,倒逼合規管理能力提升。

三道防線的合規管理組織架構是業界普遍較為認可的風險管控框架,[3]適用於大部分國有企業組織架構形式,其優點在於充分發揮了企業既有的組織架構優勢,根據各部門的特點和職能明確了差異化的合規管理職責,將合規管理職能嵌入到各部門、各條線管理和運營中,推進合規管理深度融入生產經營,有效避免了與業務發展的“兩張皮”問題,有利於提升合規管理的效能,確保合規管理有效管用,充分彰顯合規管理的價值。

(二)建立健全完善的合規管理制度體系

完善的合規管理制度是企業開展合規管理的主要依據,是指導企業合規經營和員工遵規守法的行動指南。國有企業合規管理制度體系主要包括合規管理制度準則、配套規定和專項指引,形成以《企業合規管理辦法》為核心,相關配套制度為補充的“1+N”合規管理制度體系。

在制度頂層設計層面,要將合規管理寫入《公司章程》。從公司治理結構着手,明確董事會推進依法治企和合規管理體系建設的職責,並對依法合規經營實施情況進行監控,確保企業高層統籌推進合規管理體系建設。其次,要制定合規管理專項制度——《合規管理辦法》,[4]作為企業合規管理的基本制度,明確合規管理的總體目標、管理範疇、機構職責、制度流程、考核監督、獎懲問責等相關內容,形成合規審查、報告、培訓、考核、激勵、問責的閉環管理。再次,堅持制度的有效性、非衝突性和可執行性的原則,逐步完善各業務條線合規管理配套制度。要系統梳理企業相關制度規範,通過制定單項制度或修訂完善原有制度、業務規範等方式,做好制度清理、歸納和完善,細化明確合規審查、報告、舉報、檢查等合規管理要求,將合規管理準則和要求以制度形式固定化、標準化,及時將法律法規等規範性文件要求內化為企業經營管理遵循的行為準則和規範。最後,要制定和及時更新業務合規指引。針對具體業務領域制定分業務、分領域、分場景的合規操作手冊,手冊應當對合規風險進行描述,結合法律法規等相關規定和典型案例進行分析説明,明確管控目標、風險防控舉措和違規後果,實現對不同崗位人員在實務中定製化精準指導,使相關人員明晰特定崗位存在的合規風險和管理職責,推進各類風險精細化有效控制。

(三)構建高效規範的合規管理流程體系

如果説組織和制度構成了管理體系的骨骼和肌肉,那麼流程就是管理體系的血脈,確保整個管理機能順暢運轉。通過建立融入業務、動態更新、全程把控的六大合規管理工作流程,實現合規管理與經營活動的有機融合,推進企業形成橫向協作、上下協同的合規管理機制。

1.建立前置性合規審查流程。

將前置性合規審查作為經營決策、業務上線、對外簽約的必經環節和重要依據,合規管理人員與業務部門人員組成虛擬工作團隊,持續做好在市場營銷、投資併購、業務合作、客户服務、招標採購等業務領域的合規掃描和風險防控,實現對企業規章制度、重要決策、經濟合同合規審查三個100%。

2.建立良性對接監管流程。

企業要轉變管理觀念,積極推動從被動應對監管向主動對接轉變。充分發揮法務等合規管理部門在規則解讀、立法建議、程序應用等方面的專業能力,以及業務條線在政策執行、條線資源的能力優勢,推進業務發展緊跟監管要求。打造由法務部門牽頭、各業務部門協同的一體化聯動相應、全方位智慧外聯的對接工作體系,定期走訪各主管單位,主動彙報監管政策落實情況,積極反饋企業正當訴求,為企業爭取更大政策支持,推動形成新型“親清”政商關係。

3.建立違規操作舉報流程。

通過設立電子郵箱、合規熱線等途徑主動接受企業內外部對違規行為的舉報。對於採用書面形式並提供相關事實和證據的舉報,屬於合規管理範疇的,由合規管理部門牽頭核查處理;屬於其他管理範疇的,由相關管理部門依職權進行核查處理。完善舉報獎懲機制,對於舉報屬實且為企業挽回重大經濟損失的舉報人要以適當方式進行獎勵,同時要採取有力措施做好舉報人信息保密工作。對於故意誣告、陷害他人的舉報人要進行警示和處罰,構成刑事犯罪的要移送司法機關處理。

4.建立合規督導和評價流程。

法務等合規管理部門要充分發揮合規管理監督職能,定期對企業經營管理行為的合規性,各級員工對法律、法規、規則和準則的遵循情況進行巡查,綜合評估並全面掌握企業合規管理水平,提出改進完善建議,督促改進提升。合規巡查可採取實地調研、現場檢查、問詢面談、要求説明情況、問卷調查、查閲材料等方式。

5.建立合規事件應急處置流程。

制定合規事件應對預案,規範處理流程,一旦發生工商、物價、質檢、環保等監管部門行政約談、行政調查、行政處罰等事件,應第一時間做好接訪並層層上報,法務部門要協同外聘律師做好現場對接,嚴格按照法定程序做好配合工作。合規管理委員會對重大合規事件要親自部署、親自過問、親自協調、親自督辦,確保妥善處置。同時要建立合規事件案例數據庫,做好總結提升,促進合規信息的溝通與共享。

6.建立違規追責問責流程。

增強合規管理約束剛性,推進將合規管理與組織績效和個人績效管理掛鈎,克服違規追責寬鬆軟的問題。對於違反企業合規管理禁止性或強制性要求的各類違規事件,合規管理部門和相關業務部門要依職責及時對相關責任人進行調查和認定,經查證屬實的,要結合給公司造成的經濟損失或形成的負面影響,按照相關管理制度進行績效扣罰和追責。同時要及時查缺補漏,通過完善制度等手段堵住出血點,建立長效防控機制。[5]

上述六大合規管理流程形成一套閉環合規管理機制,保障了合規管理組織和制度的落地實施。在具體實施中,企業還應當搭建與流程運轉相匹配的合規管理信息化系統,通過IT支撐在線固化各流程節點要求,實現全過程動態合規管理,真正發揮流程管事的作用。

(四)培育濃厚的合規文化氛圍

在企業合規管理範疇下,業務合規與人的合規互為表裏,因此合規管理歸根結底是人的合規。無論是建章立制還是優化流程,側重的是對業務層面合規的剛性約束,而培育合規文化是一種環境控制,是對人在主觀意識層面的柔性引導。

1.做好多層立體普法宣教工作。

狠抓“關鍵少數”,將學法學規納入中高層領導幹部“必修課”,利用黨委集中學習、專題彙報、法治講堂等形式做好與公司治理、生產經營相關規則的宣講,充分發揮領導幹部尊法守規頭雁效應。緊盯基層一線員工,通過調研問卷收集基層普法需求,聚焦與企業經營發展和業務實戰相關的法律知識宣教,通過定期開展合規巡講、每週編制普法信息、每季發送法律專刊、每年發佈專題研究成果做好常態化普法宣教,讓廣大員工隨時隨地學習法律知識。

2.推進將合規文化融入企業文化。

大力弘揚“依法合規、尊享規則”的文化理念,發佈合規倡議,強化合規意識,倡導合規承諾,恪守合規準則,使合規成為全體員工的行為共識。通過海報上牆,播放合規宣傳片,知識競賽、主題標語等方式大力營造企業合規文化氛圍,傳播合規正能量,使合規人人有責、合規創造價值深入人心,推進合規文化成為企業文化的重要內涵,合規理念成為廣大幹部員工的自覺遵循。

3.積極踐行社會法治建設責任,展現良好合規風貌。

國有企業作為黨和國家的重要物質基礎和政治基礎,肩負着重大經濟責任、政治責任和社會責任。在全面依法治國背景下,國有企業要通過強化合規管理全面提升依法治企能力,主動踐行社會法治建設責任,通過開展線上線下多種渠道,走出企業、走進社區街巷,協同當地政府部門,積極宣傳企業依法合規運營的良好形象。通過上市公司報告、企業年報、社會責任報告等信息披露方式,積極向社會表達企業恪守契約精神,遵循秩序規則、推崇商業道德的合規態度和立場。

四、國有企業合規管理應當重點關注的業務領域

企業合規管理的目標是人人合規、事事合規、時時合規,促進企業健康高質量發展。但合規管理是苦練內功的過程,絕非一蹴而就,尤其是國有企業在合規管理建設方面普遍面臨時間短、底子薄的問題,因此應當區分主次、循序漸進,要按照先試點後推廣的工作思路,先行做好重點業務領域合規管理,逐步形成“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋合規管理體系。[6]

1.反壟斷領域。

在涉及國民經濟命脈和國家安全的行業,很多國有企業尤其是中央企業在行業內大多佔據主導地位,天然具備壟斷屬性。在具備合法壟斷地位的同時,國有企業要堅決避免實施操縱或支配市場,限制和排斥競爭的壟斷行為。尤其是自2018年國家市場監督管理總局成立以來,積極推進反壟斷執法常態化和專業化,執法力度持續加大,執法尺度不斷趨嚴,國有企業要持續高度關注反壟斷合規風險。

2.反不正當競爭領域。

市場競爭領域一直是合規風險高發領域,要時刻警惕市場指標擊穿合規底線,避免由於違規操作造成行政處罰。2018年新修訂的《反不正當競爭法》正式實施,新法拓展了法律保護的對象,完善了法律規制的行為,強化了監督執法的力度,並加重了運營者的違法責任。國有企業應高度關注競爭合規,做市場秩序的維護者。

3.海外投資領域。

國有企業在走出去過程中面臨的不確定風險很高,要持續強化海外合規建設,積極應對走出去過程中所在國的安全審查,掌握並全面遵循國際法規則、所在國法律制度和國家政策及行業規則、商業管理和道德準則,全面做好合規風險識別和評估,避免在對外貿易、海外投資、工程建設中的合規風險。

4.消費者權益保護領域。

基於消費者在市場中的弱勢地位,法律法規對消費者給予了特殊保護,比如《消費者權益保護法》規定欺詐消費者的懲罰性賠償制度。很多國有企業提供的產品和服務都是直接面向消費者的,消費者的口碑就是企業的信譽和商譽,因此要特別重視消費者權益領域的合規管理。要健全在營銷廣告、產品質量、服務標準、售後維保、投訴響應等方面的全鏈條合規管理,切實保障消費者合法權益。

5.招標採購領域。

採購領域歷來是國有企業違法違規的高發區域,也是審計監督重點關注領域。國有企業在使用國有資金實施採購過程中,要全面貫徹依法合規的要求,合理選擇採購方式,既要防範應招未招、簡化程序,也要避免凡買必招、低效採購的情況。要強化供應商全方位評估,在制定技術標準、商務規範、評分規則時要堅持全面、公平、合理、客觀的原則,確保依法合規採購。

6.勞動用工領域。

勞動關係是生產關係的重要組成部分,勞動關係和諧與否,事關企業和員工的切身利益。目前我國已經建立了相對完善的勞動法律體系,企業要嚴格貫徹落實各項制度要求,依法維護員工合法權益。國有企業要在招聘、入職、訂立勞動合同、試用期、考勤、工資福利、違紀處理等方面建立全過程合規管理工作機制,保障員工的知情權,增強員工的獲得感。

7.工程建設領域。

工程建設是實現固定資產再生產的一種經濟活動,具有規模大、投資多、不確定性多等特點。國有企業要全面加強在項目決策、設計、招標、施工、竣工、驗收與結算等各階段的合規管理,降低和避免可以預見的合規風險,高標準高質量推進各項工程建設項目。

8.信息安全領域。

近年來隨着移動互聯網和大數據技術的快速發展,信息安全日益成為大型企業面臨的新風險,其中,石化、電力、通信等重點製造企業內的網絡安全事件頻發就是有力佐證。[7]國有企業一方面要高度重視企業信息安全,強化保密管理和信息系統安全管理;另一方面要做好客户信息保護,按照合法、正當且必要的原則收集、使用個人信息,做好數據分析和應用,避免信息泄露和數據變現。

新形勢下,合規關係着國有企業健康可持續發展,是企業經營成果的重要保障,是參與市場競爭的重要軟實力。國有企業在貫徹新發展理念,推動高質量發展的過程中,既要做好“顯功”,夯實國有經濟在國民經濟中的基礎性地位,更要苦練“潛功”,堅持問題導向,擰緊合規風險防控的鏈條,建立健全合規管理體系,護航企業發展新跨越。