關於基層智慧治理情況的調研與思考

關於基層智慧治理情況的調研與思考

伴隨着新興技術與治理體系改革的深入推進，技術賦能基層的智慧治理模式應運而生。基層作為國家治理的最前沿，加強基層智慧治理模式創新對推進國家治理能力現代化建設尤為重要。黨的十九屆五中全會指出，要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能水平”。《“十四五”國家信息化規劃》明確提出，到2025年，我國將建成基層智慧治理體系。黨的XX大報告提出，要完善基層社會精細化服務、信息化支撐的基層治理平台。2023年《數字中國建設整體佈局規劃》指出：“推進數字社會治理精準化，以數字化賦能鄉村治理，普及數字生活智能化，打造智慧便民生活圈。”隨着國家層面相關政策的出台與規劃，各地基層政府紛紛展開智慧治理實踐探索，但同時，由於基層面對的實際治理事務與所配置的資源不相適配，使得基層治理在治理思維、治理工具、治理主體、治理產出、治理制度等方面面臨諸多困境。因此，急需找準推動基層智慧治理向好向快開展的有效策略，從根本上完善國家治理體系現代化建設。

一、基層智慧治理的現狀

1.治理思維創新性日益顯著。目前，基層政府充分利用技術平台提供的數據信息，將以人為本的治理理念貫穿於基層治理全過程，在為民眾提供多元化且兼具人性化服務的同時，進一步統籌解決基層治理髮展中潛在的隱患，有效提升基層治理效能。例如，北京市平谷區利用接訴即辦平台通過人工語音對話的方式，克服了網站平台不穩定、APP操作複雜和迴應遲緩等問題，讓羣眾切實感受到真切的人文關懷。貴州遵義務川自治縣鎮南鎮在開展基層治理工作時，對於羣眾間產生的矛盾糾紛，藉助現代化信息平台進行逐一排查，通過一系列排查隱患、控制苗頭、調解處理、提供服務、解決困難等工作流程，有效解決問題堵點，把矛盾糾紛控制在最小。

2.治理工具應用服務逐漸增多。由於基層日常瑣碎複雜事務逐漸增多，使得治理工具的規模和數量呈遞增趨勢。基層政府除了在政務門户網站、政務平台公開信息和提供業務辦理服務外，也藉助微信小程序、微信公眾號、微博等渠道，方便羣眾能及時行使參與治理的權利。其中，基層治理平台服務涵蓋基礎教育、衞生醫療、養老看護等生活服務功能模塊，讓居民足不出户就可以辦理業務，真正實現了居民少跑路的治理目標。例如，武漢市東亭社區推出的“鄰里幫”小程序，覆蓋養老、托幼、醫療、教育、家政等便民利民服務。四川省成都市搭建區、街道、社區、院落四級社區提案平台“金牛社區提案智慧平台”，圍繞城市建設、社會管理等公共事務，廣泛開展基層協商。

3.治理主體多元協作加深。目前，在基層政府治理實踐中，政府藉助技術企業的技術支持搭建起虛擬網絡互動空間，將基層黨組織、居委會、業委會、居民和社區內外企業、社會組織等治理主體有機結合，顯著提升了基層治理效能。一方面，政府和企業的合作關係越來越緊密，各地基層政府紛紛藉助技術企業優勢搭建協商平台。如，廣東省政府與騰訊、中國聯通、中國移動簽訂合作協議，充分利用企業營運優勢、技術優勢和基礎設施優勢，根據業務場景和服務羣體，推出了粵省事、商商通、粵政易等平台應用。另一方面，政府開發諸多線上業務辦理平台、信息公開渠道、羣眾線上訴求與利益表達通道，在提升羣眾歸屬感的同時也提高了羣眾參與事務的積極性。

4.治理產出日益精準。基層政府通過信息化平台或系統裏的羣眾意見箱模塊，廣泛收集羣眾意見反饋，有效實現需求與供給的精準對接。目前，部分街道（鄉鎮）、社區（村）在治理平台推出涉及羣眾利益的議題和公告，如，公共道路建設、小區基層幹部換屆選舉等，基層民眾可以隨時發表見解和意見，由基層幹部及時跟進彙總上報，決策層依據自下而上的信息流合理施策。隨着治理信息的高效流動，基層政府作出的公共決策也更有效、更民主。例如，浙江省龍遊縣通過龍遊通推出“居民信箱”“隨手拍”等板塊，針對居民反映的陰溝堵塞異味等問題，鎮生態辦公室及時進行了回覆與處理。在貴州省上線的大數據服務平台，使公民能及時準確地查詢公共服務信息，實現在線資源共享等。

二、基層智慧治理面臨的困境

1.治理思維創新性不足。基層治理的預期治理思維不足。政府缺乏前瞻性治理思維，把數據信息僅作為問題現狀的依據，缺乏深層次的價值挖掘，未能將所要發生的問題及時遏制，造成問題累積，給未來社會治理埋下更大風險。基層治理的系統治理思維不足。基層政府在依託數據作決策時，對基層治理問題產生的社會根源、背後涉及的相關羣體、問題的主要障礙、負責部門的職能劃分缺乏整體分析，長此以往，將會引發更多的社會問題。基層治理中以人為本的治理思維不足。基層政府過度依賴上級返送或平台彙集的信息數據，通過技術彙總分析的綜合結果施行策略，並未考慮羣眾的實際需求和未來發展，在某些情況下作出了偏離羣眾訴求的決策，降低了羣眾的滿意度和獲得感。

2.治理工具支撐能力不足。技術平台操作不便捷。基層治理平台設計模塊頻繁增添小板塊，涵蓋業務服務面很廣，但嵌入的服務內容沒有實質性改變，影響民眾操作的便捷性，加之功能模板進入端口路徑複雜，導致線上辦理業務流程繁瑣，參與主體只得放棄部分權益。數據共享不充分。各基層政府部門信息系統、技術平台在設計理念、開發公司、資金投入等方面存在較大差異，導致自發建成的數據端口和數據格式不統一，造成基層政府數據應用、共享和流通困難。另外，在利用複雜技術對格式和數據進行交互共享時，需耗費高額費用，使得財力有限的基層政府左支右絀。技術平台運行不穩定。對投入使用的系統平台疏於升級改造、管理維護，使用過程中經常出現系統不穩定、閃退、病毒入侵等故障，導致設備閒置或低效使用，阻礙了基層硬件設備對基層智慧治理的支撐。

3.多元治理主體定位不清。基層政府引導者職責未能充分發揮，反而獨自佔有信息公開方式、程度與範圍等權力，使得其他治理主體缺乏信息獲取渠道，導致與基層政府擁有不對等的信息資源。技術企業越位。技術企業在為基層政府提供技術支持時，憑藉握有大量的政府數據資源，在基層智慧治理中搶佔了政府部分決策權，長此以往，將會使基層政府喪失主導權。公民治理失位。公民參與公共事務領域單一，參與事務較為瑣碎，更多是簡易線上業務辦理、投訴、建議等，缺少政治性與決策性參與，未能充分行使公眾對行政決策的影響作用，參與的深度與廣度不夠。

4.公共服務供給質量不高。公共服務供給有效性不足。隨着基層治理方式更新升級，基層民眾在衣食住行方面的訴求皆能傳達至服務供給方，但基層政府迫於人財物資源的剛性壓力和基層部門的利益偏好，對即時服務需求、個性服務需求以及需求變化均無法實現精準供給或精細化服務，供給的效率緩慢且滯後，供給質量存在缺陷或不足。公共服務供給靈活性不足。基層民眾對數字化治理認識不足，一部分民眾對電子政務產生排斥心理，更願意線下辦理業務，但由於線下業務辦理工作人員較少，導致流程複雜，辦事緩慢，甚至因辦事過程過度依賴智能化設備而讓服務供給更加僵化遲緩。公共服務供給人性化不足。信息技術嵌入基層治理，將一部分技術弱勢羣體排除在共同治理的邊緣之外，尤其是老年羣體在線上辦理業務時困難重重，不僅沒有實現惠民便民，反而在一定程度上催生出一批技術弱勢羣體。

5.制度建設不完善。新生治理主體制度缺失。對基層智慧治理實踐過程中產生的新生主體，如企業、社會組織等的權利義務、規則程序、責任歸屬尚未建立起相應的制度，使得其行為方式處於“灰色地帶”，在後續追責時，極易相互推卸責任。技術資源合理配置制度缺失。在基層智慧治理建設中，各地、各級政府以及政府部門內部都制定了時間、內容和範疇不統一的規定，進一步加大制度的割裂和碎片化。且不同主體之間的智慧治理數據開放共享制度缺失，制約了智慧治理數據的共享與使用，大大降低了治理的便捷性與時效性。基層治理效能評價制度缺失。目前，對基層智慧治理建設效果缺乏具體明確的評價指標標準，無法科學評定基層智慧治理建設的智慧程度，將會影響智慧治理的進程。

三、推進基層智慧治理的路徑

1.樹立創新性治理思維。為推動基層智慧治理健康發展，必須以先進的治理理念作為引領。首先，基層政府應從應對問題轉變為以問題為導向，將羣眾反映的主要問題作為切入點，根據獲取整合的數據信息，在解決現有問題的基礎上分析把握社會將面臨的問題和隱患，並制定超前的防範措施。其次，基層政府應積極接納治理主體的參與，主動開放多種參與渠道，將部分權力下放，激發多元主體共享共治的治理活力，分工協調相關部門協同處理，以此提高基層智慧治理的質量。最後，基層政府應始終將以人為本的治理理念貫穿於治理始末，轉變過度依賴算法而忽視實際需求的數治邏輯，以人的主觀能動性引導技術理性，以領導理念為先導輔之以數據參照，將基層民眾實際需求放在首要位置考量。

2.增強治理工具支撐能力。信息技術的發展，是加快推進基層智慧治理進程進而實現基層治理現代化的重要先決條件。首先，在軟件研發時設置簡潔操作界面，將多個服務板塊統一至同一端口進入，增強指示圖標和功能使用的導向提示，增大終端承載用户的節餘空間，保障系統運行的穩定性和流暢性，讓民眾切實感受到數字治理的普惠性。其次，各地區相關部門牽頭推動各街道（鄉鎮）、社區（村）、職能部門積極貫徹落實國家層面的信息化系統建設標準，堅持數據互聯互通的共享原則，推進項目管理規範、數據代碼體系規範、數據平台終端接口規範、數據使用規範，減少數據應用、共享和流通中遇到的壁壘和障礙。最後，加強信息技術平台的維護升級。基層政府推動成立信息系統維護升級督導部門，做好對運行信息系統的維護，對不符合國家標準的系統平台，報請相關職能部門審批，明確是否撤除或逐步改造升級，儘快落實信息系統標準化建造。

3.明晰多元治理主體定位。發揮多元主體整體效能，離不開治理主體對自身職責權限的清晰認知。首先，明確基層政府引導者角色。基層政府應該首先明確其在基層治理中的引導者身份，加大信息資源公開力度，有步驟、分對象、分等級地向社會開放信息，滿足基層治理信息的實際需要。與此同時，加強基層政府領導力建設，從上到下統籌推進培養既精通信息技術又懂業務的複合型人才，以先進人才的治理才能提升基層智慧治理水平。其次，明確企業技術供給者角色。技術企業憑藉技術優勢獲得部分基層社會管理權限，基層政府可通過成立政企合作管理部門以競爭擇優的方式，靈活選擇有資質的技術企業承接政府項目運營，並且通過簽訂協議的方式，對技術企業行為確權明責，促進政企合作有效推進。最後，明確公民治理主體角色。擴大公民重大事項參與渠道，通過基層重點項目推動公民全過程參與，在項目啟動前、實施中、完成後分別徵求公民需求與意見並及時反饋，建立項目完成後的評價機制並即時生成反饋，實現公民對重點項目的參與，讓公民充分行使當家作主的權利。

4.提高公共服務供給質量。以公共服務供給質量優劣衡量基層治理成效，是優化基層治理體系，提升治理效能的關鍵所在。首先，加快建立評價反饋機制，實現服務的高質量供給。通過建立智慧政務評價、反饋、整改、監督全流程機制，將基層治理關注的重要方面予以指標化。可利用政務系統運行在線率、相關部門的處理效率、羣眾的參與程度等量化指標，引導辦事企業和羣眾主動評價，基層政務工作人員對評價內容進行跟蹤、反饋，對痛點、堵點問題加以整改，為優化服務提供決策支撐。其次，培育公民技術素養，提高使用的靈活性。通過邀請專家向基層工作人員普及智治知識，協同技術供給公司開展治理軟件應用培訓，基層管理者負責組織收集羣眾意見，營造智慧化治理的良好生態，推動各主體共同發力，以消除民眾對電子產品的牴觸。最後，線下協助，增強公共服務供給的人性化。政務類平台、終端服務的投入要考慮老年羣體、技術弱勢羣體的適用情況，根據街道（鄉鎮）、社區（村）特點選擇就近地點投入，並增加智能終端的語音導向辦理功能，降低基層智能化業務辦理難度。此外，通過社區培訓、工作人員線下協助，讓更多居民享受到政務服務帶來的便利性。

5.建立健全制度保障。提升基層智慧治理效能的前提是有效的制度保障，以完備的制度理性拓寬技術理性的適用維度。首先，推動新生主體制度的建立。明確新生治理主體的權利責任，細化治理主體的參與流程，推進基層治理主體責任落地，保障各個參與主體的權益。其次，構建與技術資源相適應的匹配製度。通過建立高效的統籌協調機制，推動各地政府—區政府—街道（鄉鎮）—社區（村）制度建設相協調，破除地區、層級、部門之間的信息壁壘，建立完善的信息開放和共享機制，真正實現信息資源價值最大化。同時，政府應根據實際需要，通過多種渠道確保各個治理主體擁有對等的信息資源。最後，完善智慧治理標準體系和評價體系。推進基層智慧治理標準體系和評價體系建設，儘快從國家層面出台標準化兼顧差異化的評價體系，基於基層治理的方式、手段、內容、成本等方面設定明晰的指標體系，並建立相應的評價反饋機制，激發基層政府智慧治理建設活力，不斷提高基層智慧治理水平和精細化程度。