淺析基層審計機關推動完善國家治理的路徑

一、國家審計在國家治理中的功能

國家審計在國家治理中的功能用一句話概括就是 “免疫系統”功能。在國家治理大系統中，國家審計所具有的“免疫系統”功能，是對監督、評價、鑑證等傳統功能的延伸和擴展，具體表現為四項功能，即：揭示功能、抵禦功能、改進功能和預防功能。

揭示功能。是指通過審計監督，揭露和查處重大違法違規問題和經濟犯罪線索，揭示和反映國家治理過程中的體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，促進反腐倡廉和民主法治建設，推動深化改革和促進發展。

抵禦功能。是指通過分析存在問題的原因，從體制、機制和制度層面提出解決問題的對策、建議，完善國家治理各系統的功能，防止不利因素的進入和影響。

改進功能。是指通過審計的整改機制，促進審計揭示問題的有效整改，保證國家治理系統持續健康運行。

預防功能。是指通過審計的預警和防範，對影響經濟社會系統正常運行的不利因素，特別是可能對系統總體產生危害的苗頭性、傾向性問題，及時發出預警，促進採取預防控制措施，消除風險，清除隱患，將不利因素消除在對經濟運行產生破壞作用之前，從而保證經濟社會運行系統不出大的問題，始終健康運行。

二、基層審計機關發揮國家治理作用的現狀

近年來，各級地方政府都高度重視審計工作，把審計工作擺在重要位置，支持審計機關依法履行監督職責。基層審計機關在維護經濟秩序、推進依法行政、加強黨風廉政建設和對幹部的監督管理、促進宏觀調控措施的貫徹落實、保障地方經濟社會持續快速協調健康發展等方面做出了積極貢獻。但是，就基層審計機關而言，與國家治理的要求還有很大差距，主要表現在：

㈠、認識方面。對審計和國家治理的關係的認識還不夠深刻。基層審計機關對站在國家治理的高度發揮審計機關職能作用認識不足，認為國家治理與平時的工作沒什麼聯繫。其實，近年來基層審計機關開展的地方政府性債務、農村中國小校佈局調整、社保資金等審計工作，為推動國家治理、維護國家安全提供了可靠信息。對審計在黨委政府工作大局中的地位和職能認識不足，對運用科學發展觀指導和推進審計科學發展的認識不足。思維方式上缺乏宏觀思維，還沒有從“查賬糾錯”式的傳統審計中走出，工作缺乏主動性，超前意識不強。

㈡、能力方面。能力素質沒有完全到達國家治理的現實要求。主要表現為：一是思維方式、宏觀意識和創新能力與形勢發展不適應，站在國家治理的高度更好地服務經濟社會發展的能力還不強；二是知識與專業結構與審計事業發展不適應，綜合性人才缺乏；三是受到編制等方面的限制，地方審計機關的力量與任務不相適應，力量未能與任務擴展同步增強；四是人員老化較為嚴重，審計人員掌握技術方法與形勢要求不適應，審計信息化建設需要進一步突破。五是缺乏將審計發現的問題形成有高度、有力度、有深度的綜合性材料的意識和能力，從而不能使審計成果納入領導決策視野，並轉化為科學決策。

㈢、體制方面。存在諸多影響和制約審計獨立性的因素。基層審計機關實行雙重領導，業務受上級審計機關指導，編制、財務等歸地方政府領導。這種體制決定了基層審計機關的獨立性在很大程度上受到制約，尤其有些問題涉及到地方利益時。審計結果公告制度實行了這麼多年，但截至目前，眾多的基層審計機關仍很少實行公告制度，就是最好的例證。

㈣、審計成果運用方面。審計成果轉化不夠，成效有待進一步拓展。基層審計機關在審計成果轉化上運用還非常有限，主要表現為：審計意見和建議的可操作性還不夠強，尤其是完善制度、機制和體制的建議比較少；推進審計成果運用的工作機制還不夠完善；對審計成果的提煉、分析和整合還不夠，審計成果的質量有待進一步提高。

㈤、管理方面。審計管理科學性不夠，機制創新有待進一步推進。基層審計的計劃管理大多處於被動接受狀態，主要表現為：項目選擇自主性受限制，缺乏科學性；審計對象選擇和項目確定缺乏嚴格的標準和認證程序；審計計劃安排偏重本年度，缺乏長遠性；重點工程項目執行進度受限制，工作開展依賴於資料報送，且跨年度項目較多；計劃完成後的質量評估、績效評價跟進不及時等等。

三、制約基層審計機關發揮國家治理作用的主要因素

國家審計屬於國家機器中的監督控制系統，服務於國家治理的決策系統，承擔着對國家治理的執行系統實施監督和約束的職責。基層審計機關發揮國家治理作用，可以從國家治理角度和審計自身角度分析。從目前我國國家治理的角度看，政府在管理方面仍然存在一些問題，如：政府缺乏有效監督導致執法不力；政府問責不力導致權力濫用；缺乏公眾參與機制導致政府效率不高；政府信息不公開不透明導致腐敗。；政府治理的動力機制不健全。這些問題是審計必須面對的外部環境，因為國家治理的目標決定國家審計的方向，國家治理的模式決定國家審計的制度形態。從目前我國基層審計機關的情況看，審計的作用和潛能還沒有完全發揮出來。主要原因在於：

一是對審計在國家治理中的職能定位不十分準確。在我國現行憲法中，審計是唯一被寫入憲法的部門，從法律上凸顯了國家審計機構的獨立性和權威性。但是包括領導、社會、甚至是審計機關自身，對於審計地位的認知都沒有達到“憲法確立”這一高度，直接影響着實踐中審計功能作用的充分發揮。二是宣傳力度不夠。雖然“審計風暴”讓越來越多的人知道了審計，但在廣大農村，有很多人不知道有審計這個部門，還有很多人不知道審計是幹什麼的，更談不上國家治理。三是相比之下直接作用不明顯，缺少“話語權”。審計部門工作性質特殊，有些問題不能大張旗鼓的彙報、宣揚，不像税務和財政等部門當年完成多少收入、發改部門向上級爭取多少資金和項目等那樣比較容易看到成績。審計對社會的作用，除查出和糾正違法違規問題外，更多的體現在作為一種常規性的監督制度，對各種意圖違反財經紀律的行為起到預防和震懾作用，但這種隱性的成績不易被覺察、量化和評價,其預防作用由於具有潛在性的特徵而被忽視。

四、國家治理下對基層審計機關的新要求

當前社會轉型期社會結構的系統性變遷引發國家治理各方面的系統性調整對基層審計機關發揮在國家治理中的作用提出以下幾個方面的新要求:

㈠、提供有效經濟信息，維護國家經濟安全。國家治理首要和最基本的目的是維護政治經濟秩序，保障政府能夠持續地對社會價值進行權威性的分配。伴隨經濟社會發展不平衡加劇和經濟全球化影響，來自經濟、政治、社會等多重危機不斷衝擊着現有的政治經濟秩序，威脅着國家經濟安全。國家審計機關特別是基層審計機關作為國家治理這個大系統中的重要組成部分，更加直接的面對各種社會矛盾，有責任不斷加強對重點部門、關鍵領域的審計監督，獲取大量客觀準確的經濟信息，掌握經濟運行的真實情況，發現存在的問題和不足，提出調動國家資源解決問題、防範危機的建議。

㈡、促進轉變政府職能，推進管理體制改革。國家治理的重要環節是要推進政府管理體制改革。而政府管理體制改革需要解決的問題很多，如：轉變政府職能，加強政府管理經濟、提供公共服務的社會職能；政府內部的組織設計要更具有彈性和適應性，重視決策的參與和組織參與；強調戰略管理和宏觀調控；內部加強部門聯動，通過網狀組織的溝通與聯繫達到信息、資源的共享，降低成本，提高效率。基層審計機關處於政府管理體制改革的最前沿，要切實增強審計監督的深度和分析研究的力度，關注管理的效率、效果、效益，大力推進績效審計，着力反映體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，促進深化重點領域和關鍵環節的改革。

㈢、合理評價受託責任，推進政府依法行政。從國家審計制度的設計看，國家審計促進完善國家治理的重要途徑就是要確保政府有效地履行其公共受託責任。因此，為適應推動民主法治、完善國家治理的要求，基層審計機關應將政府責任作為重要的審計內容，不斷拓展審計領域、深化審計內容，在合理界定政府、有關部門以及被審計對象責任的基礎上，對其履行責任的情況開展專業、規範、有權威性的評價和建議。有效地促進各級政府及其工作部門牢固樹立依法行政觀念，依法履行法定職責，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究，進一步提高政府行政行為的科學性、透明度和有效性。

㈣、利用權力制約權力，反映體制機制問題。國家審計監督權作為國家以憲法和法律形式明確的權力，通過執行法定職能，開展檢查、揭示、評價等工作，將政府和有關個人的權力約束在法定範圍之內，讓權力在監督下運行，這成為國家審計發揮促進完善國家治理作用的重要途徑。根據基層審計機關的特點，其工作的主要內容是通過蒐集證據、進行綜合分析，揭露問題、做出評判，及時查找、揭露、處理各類嚴重違法違規問題和重大經濟犯罪問題，深入研究和反映體制、機制和制度性問題，並注重揭示和反映經濟社會運行中的薄弱環節和風險。在維護民主法治、推動反腐倡廉建設、嚴肅國家法紀等方面發揮積極作用，從而為促進完善國家治理提供重要而有用的參考。

㈤、關注政策執行，促進政令暢通。政策是國家治理的重要手段。重大政策措施能否得到及時有效落實，關係到經濟社會平穩較快發展，關係到社會和諧穩定。通過對重大政策措施落實情況的跟蹤審計，分析經濟社會發展走勢，研究政策背景，把握政策意圖，及時發現和糾正上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等行為，深入揭示政策措施不銜接、不配套，不適應、不利於甚至阻礙經濟社會科學發展等問題，促進政策措施的落實和完善，從而推動國家治理政策的執行。

五、基層審計機關促進國家治理的路徑選擇

關注財政資金運行和行政權力運用是國家審計服務國家治理的主要途徑。當前國家的政治、經濟體制改革進入關鍵期，面對許多新情況和新問題，基層審計機關要結合自身的職能，從服務國家治理的角度提供更多的、有價值的審計信息和建議，促進科學發展，做到多渠道、多途徑地發揮審計的國家治理作用。

㈠、加強對國家宏觀調控政策落實情況的監督，維護國家經濟安全。隨着經濟社會的發展，國家審計介入國家治理的範圍不斷擴大。審計工作着眼於經濟社會發展大局，切入點就是要緊緊圍繞政府中心工作，重點關注財政資金支出結構和效果，促進財政資金的安全、科學和高效使用；重點關注政府性債務問題，有效防範和化解潛在風險；重點關注銀行信貸結構和資產質量，防範可能出現的系統性金融風險，維護金融穩定；重點關注國有及國有控股企業財務狀況、運營情況，維護國有資產安全；開展對生態環境保護情況的審計，促進人與自然的和諧；加大對經濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，提出防範和化解風險的對策性建議，確保政府的各項宏觀調控政策措施落到實處，切實維護經濟安全運行。

㈡、加強對民生資金和民生項目的監督，服務和諧社會建設。以人為本是科學審計理念的根本目的和本質要求，也是構建和諧社會的根本所在。“十二五”規劃提出，經濟發展方式轉變的根本出發點和落腳點在於民生的保障和改善。基層審計機關要更多地關注涉及羣眾利益的熱點、難點問題，把教育、醫療、住房、社會保障等關係到民眾生計的內容納入到審計中，加大對關係國計民生的重點部門、重點領域、重點項目、重點資金的審計力度。為促進社會和諧作出貢獻。

㈢、加強查處違法違規問題的力度，服務反腐倡廉建設。基層審計機關要充分運用法律賦予的權力，圍繞促進建設法治政府、效能政府、責任政府、透明政府和服務性政府的要求，通過對政府部門的審計，揭露和查處違法違紀問題，強化對權力運行的監督和制約，推進民主法治建設。當前，要認真研究和分析腐敗案件發生的重點領域、重點部位、重點環節以及發生的規律和特點，以便在實際工作中作出準確判斷，及時揭露和查處重大違背國家政策問題、鋪張浪費和損失問題、濫用職權謀取私利問題以及貪污受賄、失職瀆職、商業賄賂等案件。特別是堅決查處招標投標、工程建設、土地出讓、產權交易、政府採購等重點領域和案件易發環節中的經濟案件線索，做到發現一起，跟蹤一起，一追到底，依法嚴懲，切實維護法律尊嚴，促進規範和監督權力運行，深入推進反腐倡廉建設，服務和推動國家治理。

㈣、着力反映體制性、機制性、制度性缺陷和障礙，服務深化改革。基層審計機關要以促進規範管理和深化改革為目標，堅定不移地推動機制制度的完善，充分發揮審計的建設性作用。通過開展合規性審計，重點揭露重大違法違規問題。着力反應各種體制性、制度性缺陷和障礙，切實推進制度變革和完善；通過開展績效審計和專項審計調查，強化科學決策意識。重點關注經濟社會運行中存在的薄弱環節和潛在風險，促進建立有利於科學發展的體制和機制。將揭露問題與促進制度建設相結合起來。

㈤、推進審計結果公開，推動公民知情權和參與國家治理。審計的公開透明，尤其是審計結果公告，不僅提升了審計權威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權和參與國家治理起到了難以估量的作用。伴隨着民主法治建設的推進，國家審計機關逐步完善了審計結果公告和審計信息發佈制度。通過審計結果公告和審計機關與媒體的合作，不僅促進了審計整改和落實責任，增強被審計單位的責任和績效意識。更重要的是，還推動了政府的行政公開和透明，推動民眾在國家治理中的知情權和參與權的落實，為民眾瞭解政府職責履行情況、參與國家治理提供了重要條件。